Institucional

11/01/2018

Defesa do interesse público pode ser feita extrajudicialmente

Quando há lesão ou ameaça de lesão a um interesse público, o melhor caminho para reparação do dano nem sempre é recorrer ao Judiciário. Na busca por uma solução mais rápida e efetiva, a negociação extrajudicial é uma alternativa viável, que tem sido aplicada cada vez mais pelo Ministério Público do Paraná.

O promotor de Justiça Cláudio Smirne Diniz comenta que “na história jurídica brasileira prepondera o sentimento de que o Judiciário é o encarregado único pela solução das controvérsias, sendo, portanto, significativa a mudança de concepção trazida pelos mecanismos extrajudiciais de solução de conflitos, como ocorre com a arbitragem, a mediação e a conciliação”.

O Novo Código de Processo Civil, por exemplo, orienta que a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios deverão instituir câmaras de conciliação, na esfera administrativa, para dirimir conflitos envolvendo órgãos e entidades administrativas, avaliar a admissibilidade de solução de conflitos por meio de conciliação e promover, quando for o caso, a celebração de termo de ajustamento de conduta.

A emissão de recomendações administrativas (RAs) e a elaboração de termos de ajustamento de conduta (TACs) têm se demonstrado, em muitos casos, alternativas mais céleres e efetivas do que o ajuizamento de ações. Por esse motivo, o Ministério Público do Paraná tem procurado incentivar as soluções extrajudiciais de conflitos por diversos meios, incluindo as RAs e TACs.

Prevenção – São muitas as possibilidades de emissão de uma recomendação administrativa, instrumento previsto na Lei Orgânica do Ministério Público. O procurador de Justiça Mateus Eduardo Siqueira Nunes Bertoncini explica que a recomendação administrativa é um instrumento útil especialmente numa perspectiva preventiva, para evitar a lesão a um direito difuso e coletivo (embora também possa ser utilizado em situações de natureza repressiva). Ele apresenta um exemplo hipotético: uma indústria pretende instalar-se em área de proteção ambiental. Constatando a irregularidade, o MP emite uma RA para que não seja feita a instalação. Outro exemplo: um promotor de Justiça detecta falha grave num processo licitatório de uma prefeitura e então propõe, por meio de uma RA, que a administração municipal anule o processo licitatório e faça outro.

Cláudio Diniz afirma que as recomendações administrativas têm sido largamente utilizadas pelo Ministério Público para o controle da licitude dos concursos públicos, pois no seu curso ocorre com certa frequência a notícia de prática de eventual fraude. “Nessas situações, em que os indícios do ilícito aparentam certa relevância – como na hipótese de vazamento de questões, parentesco dos candidatos com membros da banca, execução por empresa terceirizada, considerada não idônea, publicidade inadequada, critérios subjetivos de avaliação, previsão de prazos inadequados, dentre outros –, as recomendações administrativas têm sido utilizadas para suspender o certame, evitando-se a conclusão do processo e, sobretudo, a nomeação dos aprovados, situação que certamente geraria maiores prejuízos à administração pública”.

A RA tem característica de admoestação, ou de alerta para que se evite uma lesão a direito, apontando o potencial lesivo na ação que se quer evitar. Embora uma RA não vincule seu destinatário (que pode ser, por exemplo, um gestor público, uma empresa privada, um órgão público), este, ao recebê-la, estará ciente do problema e não poderá posteriormente alegar desconhecimento da eventual lesão a direito que suas ações acarretarem. “Uma recomendação administrativa evidencia que o Ministério Público tem ciência do problema e que o destinatário também. Por meio da RA, o MP alerta o destinatário. No momento em que este age contrariamente à recomendação, estará sujeito a uma ação do MP”, diz Bertoncini. Dessa forma, comenta Diniz, “na hipótese de eventual responsabilização, não será possível ao agente público que tenha previamente sido destinatário de recomendação invocar qualquer desconhecimento acerca dos fatos. Na verdade, restará evidenciado que, apesar de cientificado do ilícito, nada fez para saná-lo ou mesmo para evitá-lo”. Lembra ainda o promotor que recente Resolução do Conselho Nacional do Ministério Público admite a utilização das recomendações administrativas, inclusive para propor “edição ou alteração de normas”.

TACs – O termo de ajustamento de conduta, por sua vez, é utilizado para casos em que há ameaça ou lesão a algum direito difuso ou coletivo. Está previsto na Lei da Ação Civil Pública (Lei 7.347/1985) e tem sido amplamente utilizado pelo MPPR. O Conselho Nacional do Ministério Público (CNMP) tem estimulado a resolutividade em todos os ramos do MP brasileiro. Em 2017, emitiu a Resolução 179, na qual incentiva os membros do MP a utilizarem os TACs em todas as áreas da atuação institucional.

O TAC é um documento elaborado pelo MP com a participação da parte responsável pela lesão ao direito. “É característica marcante do TAC o fato de o MP, quando o celebra, não abrir mão do direito substantivo que foi lesado. A possibilidade de negociação se dá apenas quanto ao modo de execução do ajustamento – por exemplo, uma empresa que prejudicou o meio ambiente e que pede determinado prazo para reparar o dano”, esclarece Bertoncini. Portanto, o TAC não é um acordo, pois um acordo pressupõe concessão de ambas as partes quanto ao direito discutido, o que não acontece num TAC, já que não há negociação relativa ao direito lesado”. Pelo contrário, o autor da lesão reconhece a existência do dano e, em função desse reconhecimento, o MP é legitimado a celebrar o TAC, que resolve o problema sem a necessidade do processo judicial.

Além da celeridade muito maior, o TAC diminui os custos do Sistema de Justiça. Ademais, caso o ajustamento não seja cumprido, o Ministério Público pode executar o TAC, que tem característica de título executivo extrajudicial. Na prática, no entanto, os casos de descumprimento têm se configurado como exceção.

Pioneirismo – Antes mesmo da edição da Resolução 179/2017 pelo CNMP, o Ministério Público do Paraná editou uma resolução própria que apontou um novo caminho para a utilização dos TACs. A Resolução 01/2017, do Conselho Superior do MPPR, estimulou a utilização desses termos para casos menos graves de improbidade administrativa. A novidade trazida pela resolução do MPPR é a interpretação dada ao parágrafo 1o do artigo 17 da Lei da Ação Civil Pública, que proíbe “acordos, transações e conciliação” em casos de improbidade administrativa. Por conta dessa vedação legal, os TACs não vinham sendo empregados nessas hipóteses. Entretanto, a interpretação dada pelo Conselho Superior do MPPR é de que o TAC não tem a natureza jurídica de acordo, transação ou conciliação, já que, conforme explicado, o MP não abre mão da defesa de qualquer direito. “No acordo, pressupõe-se perda, mas no ajustamento de conduta não há perda. O mecanismo criado pela Resolução do Conselho Superior do MPPR deixa isso claro”, reafirma Bertoncini.

Assim, para Cláudio Diniz, “o TAC deve ser admitido nas hipóteses em que tal opção revela-se mais vantajosa à coletividade, vale dizer, situações em que o processo judicial contraria a efetividade da punição e da reparação dos danos. É preciso, assim, valorar a questão à luz do princípio da eficiência e da garantia constitucional da duração razoável do processo”.

A Resolução do MPPR autoriza a utilização de TAC para casos menos graves de improbidade administrativa. O critério utilizado para definição da gravidade tem sido o mesmo empregado nos juizados especiais: aqueles cujo valor não ultrapasse 40 salários mínimos. O procurador de Justiça exemplifica: “Um agente público comete lesão ao patrimônio público no montante de mil reais. O MP celebra com ele um TAC, pelo qual o agente devolve esse montante e ainda paga multa de igual valor. Não se está abrindo mão de nada, mas solucionando um caso sem a necessidade de judicialização, de forma adequada e muito mais célere”. Como há um grande número desses pequenos casos, sua solução demanda muito trabalho. Ajuizar uma ação para cada um deles geraria processos custosos e demorados, enquanto a celebração de um TAC pode solucionar o caso rapidamente, sem prejuízo ao patrimônio público e possibilitando que os promotores de Justiça concentrem maiores esforços nos grandes casos. Todos os TACs envolvendo improbidade administrativa devem ser homologados pelo Conselho Superior do MPPR, gerando segurança tanto para o membro do MP quanto para os demais signatários.

Levantamento – Desde que foi editada (em 15 de maio) a Resolução 01/2017 do CSMPPR, foram homologados pelo Conselho 48 TACs, em 24 cidades: Laranjeiras do Sul (10), União da Vitória, Marialva (4 cada), Rio Negro, Maringá (3), Bandeirantes, Curitiba, Guarapuava, Piraquara, São João (2), Assis Chateaubriand, Cascavel, Centenário do Sul, Formosa do Oeste, Londrina, Marechal Cândido Rondon, Palotina, Paraíso do Norte, Paranaguá, Porecatu, São José dos Pinhais, Teixeira Soares, Terra Roxa e Tibagi (todos com um caso cada).

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